``
公安改革的近期目标是实现管理体制的“扁平化”和公安工作的“地方化”
&bsp;&bsp;&bsp;摘&bsp;要&bsp;公安工作的改革要适应新时期工作要求，必须突破旧的体制、机制性障碍。公安改革的当务之急，是要根据新形势实现管理体制的“扁平化”和公安工作的“地方化”。
&bsp;&bsp;&bsp;关键词&bsp;管理体制&bsp;&bsp;&bsp;“扁平化”&bsp;&bsp;&bsp;公安工作&bsp;&bsp;&bsp;“地方化”
&bsp;&bsp;&bsp;在新的历史时期，公安工作要与时俱进，就必须进行改革创新，真正突破目前公安工作中存在的体制性和机制性障碍，以实现公安工作的全面发展。而要突破体制性和机制性的障
碍，就要从大处着眼，深刻认识目前公安管理体制中存在的弊端，从具体的、可操作的环节
人手，理顺公安机关自身的管理体制。近期目标，就是实现公安管理体制的“扁平化”和公安工作的“地方化”。
&bsp;&bsp;&bsp;一、正视困难，充分准备，科学谋划公安管理体制的改革
&bsp;&bsp;&bsp;客观地说，我国现行的公安管理体制，是在建国后长期计划经济体制的大背景下形成
的，并适应长期封闭而不开放的社会环境，发挥了一定的积极作用。但是，随着经济转轨、
社会转型，现行的公安管理体制中存在的弊端日益显现。对此，许多同志已经作过一些透彻
的分析，归纳起来看，主要有以下几个方面：一是人为分割条条、块块的关系，管人管钱的
不管事，管事的又没有人权、财权，上下级公安机关之间缺乏必要的制约，警令、政令难以
畅通；二是政出多门。管理层次过多过滥，公安机关内部机构设置重复，警力资源浪费严重；三是现行管理体制使公安机关开展工作阻力很大，畏手畏脚，缺乏良好的执法环境。一些地方党委、政府随意指派公安机关从事非警务活动，不仅使有限的警力资源极大地浪费，而且严重影响警民关系；四是公安机关在人事管理上四方受制，严重缺乏自主权，在队伍的入口、出口、“楼梯口”等方面都不能有效保证队伍的纯洁、效能；五是由于经费保障不利，局部地方公安工作严重受限，吃、拿、卡、要及乱施罚没，甚至以罚代刑等问题突出，连锁问题接连不断地发生，等等。
&bsp;&bsp;&bsp;针对上述问题，我国公安机关为了建立科学的管理体制，从上到下，进行了多种形式的
改革尝试，经历了一个将计划经济体制下的警务管理体制推向现代警务管理体制的渐进过程。但由于体制转变、制度创新受各方面因素的制约，又因为人们的认识总有一个过程，在相当长的一段时间，我国的警务管理体制改革表现为局部的、零星的态势，缺乏整体观念，特别是缺乏从效益观念出发的深层次科学规划意义上的改革举措。因而，体制性、机制性的障碍，都不能从根本上得到有效地解决。
&bsp;&bsp;&bsp;第一，全局性改革尚未全面铺开之前，进行公安管理体制改革存在先天的政策性缺陷。
&bsp;&bsp;&bsp;公安管理体制改革，作为社会主义政治文明建设和政治体制改革中的有机组成部分，如
果在全国政治体制改革全面铺开、有明确具体的配套政策之后进行，会顺利得多，把握也会
更大一些。否则，由于缺乏全局性的大环境和必要的配套政策，在改革中由于各种矛盾交织，出现问题的可能性很大。这一点，作为决策机关和相关领导，应该有充分的认识和思想准备，既要有敢为人先的气魄和勇气，也应做好应付各种突发问题的准备。
&bsp;&bsp;&bsp;第二，现行体制对公安管理体制改革的深入开展具有极大的限制作用。
&bsp;&bsp;&bsp;公安管理体制改革，不论是在隶属关系方面、机构编制方面，还是干部人事制度方面、经费保障方面，都绝不仅仅是公安机关一家的事。因此，公安管理体制改革首先必须调整处
理好公安机关与政府行政序列的矛盾关系。就当前的情况看，公安管理体制改革至少有三个
不能变。即各级公安机关是同级政府的职能部门或接受同级政府领导的关系不能变；现行“条块结合，以块为主”的行政领导和管理体制不能变；公安民警的公务员身份不能变。这三个不能变，对公安机关的警务改革工作限制极大。许多矛盾问题无法回避，很难解决。
&bsp;&bsp;&bsp;第三，公安管理体制改革缺乏相关法律、政策的配套支持。
&bsp;&bsp;&bsp;尽管目前我国的法制建设有了很大进步，在社会生活的各个大的方面，都有了相关的法
律来调整，但是由于我国的情况比较特殊，许多方面还需要与法律并行不悖的政策来调整。
正是在这种情况下，我国加入了世界贸易组织，为了与世界经济发展同步、接轨，原本并不十分健全、完善的法律制度也在不断地调适、修订的过程之中。这种大的国际国内的法律环境背景，决定了公安管理体制改革过程中和改革之后，公安工作的许多方面，都需要健全、具体的法律、政策来调整。而客观的实际情况是，即使是正在调整，也需要一个较长的时间才能完成。
&bsp;&bsp;&bsp;这就决定了在改革后的公安工作的各个方面，包括各项治安管理工作，也包括刑事司法
方面的工作，随时都有可能遇到来自与法律、政策不相适应的阻力。
&bsp;&bsp;&bsp;分析上述公安管理体制改革工作中存在的各种不利因素，目的是要在思想上做好应付各
种可能发生问题的准备，在决策和进行实际的改革操作中，积极主动化解各种矛盾。总而言
之，一方面要做好充分准备，迎接全局性司法体制改革有利时机的到来，另一方面，积极主
动地抓住主要矛盾，从解决公安管理体制自身存在的问题人手，全面推行公安管理体制的
“扁平化”和公安工作的“地方化”。
&bsp;&bsp;&bsp;二、减少管理层次，实现公安管理体制的扁平化
&bsp;&bsp;&bsp;什么是“扁平化”?要理解“扁平化”，先得从与扁平化相对应的一个词，即“层级
结构”谈起。
&bsp;&bsp;&bsp;我们知道，一个组织中，其高层、中层、基层管理者组成一个“金字塔”状结构。在
企业为董事长，在政府机关为部长、省长或厅长等等，他们位于这个金字塔的塔顶，其指令
通过一级一级管理层，最终传达到最基层的执行者。而基层的信息，也要通过一层层的筛
选，最后才到达最高决策者。
&bsp;&bsp;&bsp;层级结构的组织形式，在相对稳定的社会环境中，是效益较高的一种组织形式。在相对
静态、封闭的状态下，这种结构有利于管理信息的传递和处理。
&bsp;&bsp;&bsp;而现在，经典管理理论受到了越来越大的冲击，层级式组织结构的弊端逐渐呈现出来，
一是社会组织结构越来越庞大，过多的组织管理层难以有效运作。二是社会外部环境快速变
化，而管理层次众多的层级结构恰恰缺少对外部社会环境变化的快速感知能力和应变能力。
&bsp;&bsp;&bsp;对公安机关现行的层级式组织结构而言，情况也是如此。以一个省的公安机关管理层次
为例，由省公安厅传达一个信息，中间要经过市(州)级公安局，县(区)级公安局，然后才能到达基层所队，之后才可以到达最基层的执行警察勤务工作的民警。这期间，信息层层传达，层层阻滞，层层失真，不仅管理层次过多，而且对社会信息、社会环境的感知、应变能力较差。
&bsp;&bsp;&bsp;为了有效改变这种情况，各地公安机关已经进行了一些有益的尝试，并取得了初步的成
果。如吉林省辽源市试行的取消分局，变三级管理为二级管理，实际上是推行扁平式结构的
一种有效办法，已经得到了公安部和吉林省委、省政府有关领导的肯定。
&bsp;&bsp;&bsp;当然，我们也应该清楚地看到，在目前的社会发展形势和政治经济大背景下，公安机关
要完全推行扁平化结构是根本不可能，也是不现实的。但是，在不断探索改革，不断优化现
行层级式管理体制的基础上，充分利用现代信息技术和信息处理手段，以金盾工程为依托，
大力加强公安信息网络建设，我们完全可以做到靠信息技术发展促进扁平化式结构实现即“虚拟式扁平化”。以信息技术为基础，在信息传递过程中通过计算机联网和集成式的方式传达指令，达到快速、准确发布指令的目的，以弥补无法解决的层级式结构方面的不足。
&bsp;&bsp;&bsp;三、明晰事权，分权、放权，努力实现公安工作“地方化”
&bsp;&bsp;&bsp;在警务管理体制改革过程中，明晰事权，分权、放权的具体含义是：
&bsp;&bsp;&bsp;其一，明确哪一级权力由哪一级公安机关行使，避免对同一权力几个管理层次的公安机
关都可以行使，也给他们不行使这种权力造成借口；其二，改变权力过分集中的倾向，建立
监督制约机制，保证权力的运用依法合理、有序；其三，在明确上述两个问题的基础上，真
正把决策权、组织权、指挥权和一些行政管理权限下放到相应一级的公安机关，这是实现公
安工作地方化的关键所在。
&bsp;&bsp;&bsp;分权、放权，实质上是一种授权，是上级公安机关把一些必要的权力授予下级公安机关
行使，充分发挥下级公安机关的积极性、主动性和创造精神。
&bsp;&bsp;&bsp;明晰事权，分权、放权，是实现公安工作“地方化”的先决条件。
&bsp;&bsp;&bsp;“地方化”一词，是建设学习型组织理论中的一个重要概念。所谓“地方化”是指，
组织机构最大可能地将决策权延伸至离最高决策层最远的地方。换句话说就是，决策权向组
织结构下层移动，尽最大可能让当地决策者面对所有的课题。
&bsp;&bsp;&bsp;而警务工作的地方化则是指，从警务管理体制的角度，将警务指挥、警务组织、警务决
策的权限交给基层地方的公安机关来行使。因为从严格的意义上讲，警务指挥、警务组织和
警务决策是一种技术性很强的工作，而这种技术性又会因社会空间、地理环境的不同，而必
须采取不同的策略与应对方式。
&bsp;&bsp;&bsp;实行公安工作的地方化，有利于各地公安机关根据当地的社会形势和社会治安变化的趋
势，当面临外部形势的变化时，能够快速反映，做出相应的、针对性强的工作决策。
&bsp;&bsp;&bsp;实现公安工作的地方化具有重要的现实意义。过去，公安机关在很大程度上习惯于大帮
哄，搞运动式的集中统一行动。不仅在队伍建设上统一部署多，而且在打击刑事犯罪、整顿
社会治安秩序的过程中，也习惯于搞集中活动或集中行动。特别是从983年全国开展第一
次严厉打击刑事犯罪活动以来，各种内容、各种形式的严打、集中整治等等已经成了基层公
安机关的日常性工作。现在，人们已经对严打这种搞法提出了许多疑问，关键的问题不是严
打要不要搞，而是怎样搞的问题。其中最重要的一点就是，严打工作必须要有针对性，要实
现严打斗争的地方化。
&bsp;&bsp;&bsp;其实，在严打工作中坚持公安工作的地方化，是一个带有普遍性的问题。因为全国各省、各地区、乃至于各个县的经济发展状况不同，人文发展状况不同，地理环境不同，甚至于产业结构不同，等等，都会对当地的社会犯罪问题、社会治安问题发生不同程度的作用和影响。也就是说，不仅刑事犯罪、社会治安问题发生发展的原因不同、规律特点不同、犯罪和社会治安问题的表现形式不同，公安工作的重点和针对性措施也应该有很大的区别。公安机关工作只有在充分地方化的基础上，根据本地区的刑事犯罪和社会治安问题的不同规律特点和表现形式做出针对性强的工作决策，才可以切实取得实效。这种情况，应该说不独是严打工作如此，在公安工作的其它方面，这种问题也很突出，必须彻底加以改变。
&bsp;&bsp;&bsp;四、配合管理体制创新，对公安工作进行有效的“流程再造”
&bsp;&bsp;&bsp;“流程再造”，作为管理理论的一个最新成果，发端于上个世纪九十年代美国企业界。
当时，美国一些早先业绩颇佳的企业在全球竞争环境迅速变化的过程中，由于墨守成规，固
步自封，没有及时采取变革措施导致落败。针对这种情况，有识之士迅速作出变革反应，提
出了“流程再造”的新理念。目的是对管理理念、组织原则和工作方法进行彻底的重组再
造，以帮助企业迅速获得新生。这种理论，在之后较短的时间里，被广泛应用于企业、政府
组织的变革之中。
&bsp;&bsp;&bsp;西方学者对流程再造下过许多定义，其中一个比较著名的定义是：以组织核心竞争力为
重点，对组织流程和组织结构进行根本性的再思考和再设计，以达到组织业绩巨大提高的目
的。
&bsp;&bsp;&bsp;流程再造的三个中心环节是：以顾客(服务对象)为中心；以组织中的成员为中心；以效益和效率为中心。
&bsp;&bsp;&bsp;流程再造后，作为一个组织的内部，会发生如下变化：
&bsp;&bsp;&bsp;(一)工作单位发生变化，从职能部门变成流程执行小组；(二)工作变换，从简单的任务变成多方面的工作；(三)人的作用发生变化，从受控的应变变为授权后的主动工作；(四)价值观念发生变化，从维护型变成开拓型；(五)晋升的标准发生变化，从看工作业绩变为看工作能力；(六)管理人员发生变化，从监工变为教练；(七)组织结构发生变化，从金字塔等级结构变为扁平化结构。
&bsp;&bsp;&bsp;综上所述，当前我们的改革目标是，结合公安管理体制扁平化和公安工作地方化的要
求，积极探索对公安工作进行有效的流程再造的途径和方法，以期使我们的工作获得最大的
社会效益。
&bsp;&bsp;&bsp;目前，对公安工作进行流程再造应突出抓好以下几个方面的问题：
&bsp;&bsp;&bsp;首先，改变公安机关以自我为中心的封闭观念，要真正认识到，公安机关做为一个社会
组织，必须明确自己服务的对象是广大人民群众，公安机关为社会和群众提供的最终社会产
品就是优质的社会治安环境和优质的行政管理与服务，在这个供求关系与服务的过程中，选
择最优化的组织结构方式和最有效的工作运行机制。
&bsp;&bsp;&bsp;其次，从公安机关自身、内部来说，要真正树立尊重知识、尊重人才、尊重民警需要，
树立以人为本、文化建警的意识，培育优良的组织文化氛围，强调广大民警的主体地位，充
分调动他们的积极性和创造精神。
&bsp;再次，必须从每个工作环节做起，讲究公安工作投入和社会效益大小之间的关系，逐渐
摸索和建立推行能有效计量每个工作部门、每个工作环节投入与产出比的工作制度，并把这
一做法作为公安保障机制建设的一个重要内容，以求得公安工作社会效益的最大化。&bsp;
&bsp;