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农村土地综合整治情况调研报告
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近期XX调研组对农村土地综合整理开展了专题调研。通过调研，我们感到，土地综合整治作为国家实现耕地补充的主要形式，目前这项工作已经从原来的农用地整理，转变为城乡建设用地增减挂钩政策下“田、水、路、林、村”的统一整理，成为了新农村建设的重要抓手、统筹城乡发展的重要平台。市委、市政府将其作为统筹城乡发展的七项规定动作之一，非常必要和及时。这项工作早做就主动、晚做则被动。
一、对我市农村土地综合整治工作的基本估价
XX这些年的土地综合整理工作总的看是富有成效的，特别是我们自200年以来，以实施环洞庭湖基本农田建设重大工程为平台，推进农村土地综合整治，进一步改善了农民生产生活条件，提高了农业生产效益和社会主义新农村建设水平。具体效果体现在三个方面：
一是增加了耕地面积，改善了农业基础设施条件，提高了防灾减灾能力。2005年以来，我市通过农村土地综合整治和环洞庭湖项目的实施，共整治农田7573万亩，新增耕地659万亩，耕地总量连续实现“占补平衡”，确保了基本农田数量不减少、质量不降低。同时，通过大规模实施农村土地综合整治建设高标准农田，农业基础设施条件得到有效改善，项目区呈现出“田成块、林成网、旱能灌、涝能排”的良好效果，尤其是经受住了去年和今年严重恶劣天气的严峻考验，实现了灾年夺丰收的工作目标。
二是推动了农业产业结构调整，提高了农业综合生产能力，增加了农民收入。实施农村土地综合整治，优化了土地结构，提高了土地利用效率，实现了土地资源的节约集约利用。同时，通过综合整治后的土地，集中化程度进一步提高，促进了农村土地流转和适度规模经营，对发展现代农业具有重大的推动作用。如赫山区八字哨镇、沅江草尾镇等地对整理后的土地采取“企业+基地+农户”的运作模式，大力推动农业产业化和规模化经营，提高了农业综合生产能力和农业产出效益，促进了农民增收。
三是整合了涉农资金，打造了亮点工程，促进了社会主义新农村建设。自环洞庭湖项目实施以来，全市各级各部门按照“各炒一盘菜、共办一桌席”的思路，对接国家政策，结合我市实际，加强协调配合，有效整合农业、交通、水利等有关部门的涉农资金900多万元，培育打造了一批亮点工程，如南县南茅运河生态走廊、赫山区金家堤蔬菜基地、大通湖区金盆镇土地信托流转粮食基地等，为社会主义新农村建设起到了很好的典型示范和带动作用。
但实事求是地看，XX土地综合整理基本上停留在传统意义上的单一农地整理阶段，尽管近几年根据国家和省里的试点要求，我们以县为统筹单位，积极推进城乡建设用地增减挂钩项目建设，但这一块的量比较小，特别是整村连片实施土地综合整理的项目不多，而且从资金来源看，基本上都是依靠政府财政资金运作，农民从土地整理中收益不大，参与项目的积极性不高，有的还甚至阻挠整理项目的施工。具体表现在以下几个方面：
一是思想认识不够统一。从已开展了农村土地综合治整治区域看，个别区县（市）政府认识不统一、责任不明确、工作不到位。有的甚至认为是部门工作，让国土部门单打独斗。部分农民群众对农村土地综合整治的意义目的等认识不够，对相关政策理解不深，缺乏自我参与意识，愿望、要求过高，相关部门、镇、村配合不够，项目施工环境有待进一步优化。
二是城乡建设用地增减挂钩实施难度大。目前我市城乡建设用地增减挂钩项目区主要涉及废弃的工矿企业、学校等集体建设用地，农户的宅基地纳入整理范围的面积很少，这一方面是因为首先必须把规划定点、确权颁证等基础工作先行做好，另一方面是因为政府必须拿出很大一笔资金对农户集中居住给予补偿，实际上也就是提高了获得挂钩指标的成本。所以县级政府与农户，包括与乡镇、村及社会投资主体如何进行利益分享，就成为影响城乡建设用地增减挂钩实施的关键。同时，部分区县（市）“重建新、轻拆旧”现象存在，一味地追求新增建设用地指标，对如何实施好拆旧区思考得不多、重视得不够；基层政府及乡镇、村怕扯“麻纱”，配合不积极，工作主动性不强；农民群众对相关政策不理解，对集中居住的优越性认知程度有差异，群众得实惠没有得到足够体现，加上宣传力度不够，造成有些群众不愿拆迁、进度慢。另外，城乡建设用地增减挂钩作为一个新生事物，毕竟不同于单纯的土地整理，其工程本身的实施难度相对要大。
三是规划统筹难度大。土地整治的规划统筹作用不强，各项涉农资金没有很好地整合，影响了资金的综合效益和叠加效应的发挥。
四是管理人员和技术相对薄弱。在队伍和机构建设方面，存在着人员编制少、机构规格低，与其承担的繁重任务不相适应，管理难以有效到位。
五是后期管护跟不上。目前全市农村土地综合整治项目整治后，存在后期管护跟不上、产业结构调整差，管护人员、资金落实不够好等问题。由于后期管护措施跟不上，一些项目工程设施出现损坏现象，无法正常运行。
二、成都市农村土地综合整治的主要做法
成都市农村土地综合整治大致经历了三个阶段。第一阶段（2003年-2006年）为农用地整理阶段，拓展了土地整理的内容，先后在浦江县复兴乡、邛崃市卧龙镇、金堂县栖贤乡开展了以“金土地工程”为主要载体的土地整理工作试点。第二阶段（2006年-2008年）为城乡建设用地增减挂钩阶段，作为国土资源部第一批挂钩试点城市，在郫县唐元镇长林村试点成功后，逐步向全市推开。第三阶段（2009年以后）为农村土地综合整治阶段，细化了农用地整理和集体建设整理的立项审批、实施监督和竣工验收的相关政策、标准，对实施土地综合治理的区域要求农用地整理和集体建设用地整理结合起来，分开立项，同步推进，对田、水、路、林、村进行综合整治，取得综合成效。截止20年底，已实施完成农村土地综合整治项目87个，其中，完成农用地整理项目392个，建设用地整理项目425个；新增耕地42万余亩，复垦建设用地732万亩。累计投入农村土地综合整治资金340多亿元（其中吸引社会资金00亿元），新建中心村和聚居点400余个，改善了30余万户90余万农民群众的生活居住条件。主要做法：
一是完善机制，统筹推进土地综合整治。200年，确定了“政府引导、农民集体和农户为主体、乡（镇）村组织、市场化运作”的新的土地综合整治机制。政府引导。政府通过制定政策，编制规划，计划调控，项目审核等，加强项目实施监管，引导农村土地综合整治工作有序推进。专门成立了成都市农村土地综合整治和农村建设工作领导小组办公室，由分管国土、房管、规划、建委等部门的副市长任组长，小组下设办公室，各部门抽调业务骨干集中办公，各区（市）县均成立了相应机构。农民做主。拥有土地权益的农民集体和农户自主决定是否参与、如何筹资、怎样建房、收益分配、权属调整等重大事项。镇村组织。乡（镇）人民政府、村委会履行组织农民集体和农户开展农村土地综合整治的义务和责任，负责组织指导召开村民大会或村民代表会议，征求农户意见，制定土地权属调整方案，做好纠纷调处及相关事务。市场化运作。农民集体和农户可在整治项目立项批准后，持立项批复，到成都农村产权交易所挂牌，寻找投资者；也可以其他方式自行寻找投资者。各类投资者均可投资开展农村土地综合整治，获取指标。取得的指标，可以自用，也可以到农交所公开交易。
二是运用确权颁证成果，有序开展土地综合整治。自2008年起开展对全市集体土地确权登记发证工作，通过两年多努力，全面完成全市的确权登记发证，累计颁发《集体土地所有证》35万本，《集体土地使用证》672万本（其中宅基地662万本，集体建设用地万本）、《农村土地承包经营权证》765万本，除存在权属争议等允许暂缓确权的类型外，实现了“应确尽确”。农村土地等权属确权颁证夯实了农村集体土地整治的权属基础。城乡建设用地增减挂钩和土地整治，必须以确权颁证的成果为前提，完成集体土地所有权、集体建设用地使用权、房屋所有权、土地承包经营权、林权确权登记办证的区域，才能申请实施整治项目。城乡建设用地增减挂钩和土地整治涉及的土地权属调整、收益分配及补偿都要充分运用确权颁证的成果，由农民集体和参与整治的农户自主决定。
三是农民自主，创新方式推进土地综合整治。为解决农民自主实施土地综合整治项目的资金问题，部分区（市）县通过积极引导项目所在村（组）农户组建土地股份合作社或集体资产管理公司，成立项目实施主体和搭建融资平台，培育对接金融资本的农村市场主体，结合农村产权制度改革成果，探索创新土地综合整治投融资模式，与本地金融机构进行深度合作，初步形成了农村市场主体对接金融资本的操作办法。具体做法是：先按规定程序组建土地股份合作社或集体资产管理公司，然后以注入社或公司的集体建设用地使用权资产作抵押，担保机构担保向银行贷款融资，由此推动项目实施。
四是市场配置，科学推动土地综合整治。200年以来，为了改变现行农村土地由政府主导、投资实施的做法，更好地发挥农民主体作用，创新农村土地综合整治机制，改变节余建设用地指标由政府定价、行政调剂的做法，探索试行建设用地指标交易制度，发挥市场的价格发现功能，显化农民土地资产的价值。在新机制下，农民集体和农户可自筹资金实施土地整治项目，并取得节余建设用地指标，指标交易所获收益全部归农民集体和农户所有；农民集体和农户也可引进社会资金投资实施农村土地整治项目，共同协商建设用地指标归属及收益分配。在实践中，建设用地指标交易制度的探索创新，初步显化了建设用地指标价值，吸引了不少社会资金投资农村土地综合整治，形成了以市场化方式推动农村土地综合整治的新机制。
五是“四性”理念，提高农民新居建设水平。在农民集体居住区建设中，逐步总结形成了“发展性、相容性、多样性、共享性”原则。突出抓好以更高水平编制新农村建设规划，更高标准建设农民集中居住区，严格按照规划实施新农村建设。坚持“自上而下”和“自下而上”相结合的规划方式，深入基层，充分倾听民意、集中民智，服务民利。注重“业态、生态、文态和形态”的充分挖掘，科学编制集中集约、功能复合、传承文化、特色鲜明的项目规划设计方案。注重农民集中居住区选址与产业发展结合；注重依托场镇，结合川西林盘和自然生态地貌构建组团化农民新居空间布局，体现田城相融，城中有景的城乡形态；注重集中集约、整体推进的发展思路，建设标准化产业基地，实现农业高端化；注重提高农民集中居住区的聚集和辐射作用，强化其“微型”场镇的综合功能，实现城乡经济、社会与环境的协调发展。
六是拓展深化，稳妥推进集体建设用地流转。在深入推进土地综合整治的同时，积极思考以土地综合整治为载体的相关工作拓展，积极稳妥、有序地探索集体建设用地流转试点。试点主要做法有：一是确定试点区域。确定金堂、郫县等基础条件较好的六个区（市）县作为试点区域。二是建立工作推进机制。成立由全市农村产权制度改革联席会议领导和成员单位组成的实现生产要素在城乡之间自由流动改革试点指导组；成立专家组负责改革试点中重大问题的研究；成立律师顾问组、律师服务团，负责提供生产要素自由流动的维权和法律咨询服务。三是制定配套文件。市级相关部门已制定下发《成都市集体建设用地使用权流转管理办法（试行）》、《成都市城乡房屋登记规则（试行）》、《关于印发<</SPAN&t;成都市农村土地承包经营权流转管理实施办法（试行）&t;的通知》、《关于印发<</SPAN&t;成都市集体林权流转管理办法&t;的通知》等配套文件。各试点区（市）县结合市级相关文件和本地实际，制定和完善配套文件，为实现生产要素在城乡之间自由流动提供政策保障。四是完善登记系统和流转平台。着力搭建产权登记管理系统，农用地承包经营权数据库信息管理系统、证书管理系统、房地产登记信息系统和林权管理系统已投入使用。初步构建了城乡统一的建设用地市场，为逐步实现集体建设用地与国有建设用地“同权同价”打好了基础。
下面，以成都市郫县唐元镇长林村与郫县的犀浦镇、友爱镇挂钩项目为例，说明成都市的具体做法和取得的成效。
此挂钩项目的农村拆旧区位于郫县唐元镇长林村，涉及总人口4户434人，面积22944亩。在项目实施之前，这里的人均建设用地面积为255平方米，建设用地占全村土地总面积的24%。通过整理，人均建设用地面积减少为794平方米，将增加263亩耕地。此项目共申请37526亩挂钩周指标，农村拆旧区建设新居共使用226亩，为城镇建新区的犀浦镇、友爱镇提供了263亩建设用地指标。
整个项目通算，农村拆旧区总计花费5500万元，以其提供的建设用地指标算，合每亩20万元。包括旧房拆除补贴、集中居住配套设施建设、水工建筑整治、土地复垦。城镇建新区总计花费8000多万元，合每亩40万元。包括旧房拆除补贴、土地补费、安置补助费、青苗及地上附着物赔偿。城镇建新区的263亩耕地，在取得挂钩指标后，以每亩420万元的价格拍卖，总价款亿元。土地拍卖总价款中上缴中央财政2亿元税收，另交25%的土地出让金计275万元，5%的耕地保护基金5500万元，0%的社保住房基金亿元，以上税费总计约56亿元，拍卖总价款与总费用相差约4亿元。
以净新增耕地面积算，郫县唐元镇长林村共从城市土地增值收益中分享到亩均20万元的收入。相当于有5%的城市土地收益反哺给农村。
三、对推进我市农村土地综合整治工作的几点建议
（一）要成立强有力的组织领导机构。农村土地综合整治工作涉及的部门单位多，协调任务重。既要国土、规划、房管积极负责，同时也要求诸多农口部门大力配合，如何成立一个强有力的组织领导机构，这是我们推进土地综合整治面临的首要问题。考虑到XX的工作实际，建议按照目前市统筹办的组织架构，以市国土局为主，抽调相关单位人员，成立由分管国土、规划的副市长任组长的工作小组，办公室设市国土局。
（二）要以规划引领各项涉农资金的整合。农村土地综合整治的难点，就是经费问题。如何广辟资金渠道，至少有四条思路可以借鉴。一是土地整治专项经费和项目资金；二是增减挂钩指标收益返还资金；三是整合农业、交通、水利等有关部门的涉农资金；四是农民投工投劳，自筹资金。建议全市按照“统一规划、渠道不变、用途不乱、各负其责、各计其功”的原则，编制好新农村建设总体规划，通过规划引领各项涉农资金的整合，打破行业界线和部门分割，优化各类涉农支农资金投入结构，破解新农村建设资金不足的难题，达到“各炒一盘菜、共办一桌席”的良好效果。
（三）要创新土地综合整治的投融资模式。具体来讲，就是要改变目前土地综合整治单一依靠财政资金投入的情况，通过创新投融资模式，更多的吸引包括农民、企业、金融机构等各类主体积极参与的多元化资金来源渠道，做大土地综合整治的规模和总量，加快形成城乡一体的要素市场。这方面，成都市已经先行先试，为我们的操作提供了思路。概括地讲，成都就是在国家土地管理法要求占一补一、占补平衡的政策法规下，充分运用城乡建设用地增减挂钩政策，运用市场经济条件下城乡建设用地之间的巨额土地级差规律，实现土地区位的空间置换，达到改善远郊农村生产生活条件，缓解城镇建设用地需求的目的。当然，成都的做法有自己的鲜明特点，最主要的是农民自主，成立土地股份公司来操作具体项目，包括向金融机构进行抵押融资。就XX的情况看，我们认为，应坚持以县为主来统筹，对愿意到城镇居住下来，支持其将自家承包地流转、宅基地整治复垦，落户城镇；愿意到集中居住区的，按照“统规统建”的原则，给予相应补偿，户口仍为农业居民、土地仍为集体所有。在具体运作的资金上，一方面可以运用自有资金，同时还可以向有投资意愿的合作者融资，包括向金融机构融资，在利益分配上，应重点考虑向农户和投资者适当倾斜。
（四）要积极创新土地综合整治的工作机制。一是加紧做好全域覆盖的乡村建设规划，加快完成以“四证一图”为主要内容的确权颁证工作，为推进土地综合整治提供基础和前提条件。二是出台支持农村集体建设用地使用权流转的政策，只有集体建设用地使用权能够依法流转了，才能产生应有的效益。三是建立合理的城乡建设用地增减挂钩利益分配方案。建议按照“工业反哺农业、城市支持农村”和“多予少取放活”的基本方针，制定城乡建设用地减挂钩利益分配方案。收益应优先用于拆旧区建设，用于农村土地综合整治，尽可能使农民受益。对于增减挂钩多余出来的建设用地指标，可以明确调节一部分用于农村公共事业发展，一部分用于缓解城市建设用地指标不足，这也是对收益分配方式的一种补充。四是建立和完善社会资金参与土地综合整治的管理办法，明确社会资金的准入条件、审批程序、回报方式等具体问题，积极吸纳社会资金和民间资本的投入。五是拓宽融资渠道，允许农民以集体建设用地使用权向银行等信贷机构抵押贷款，筹措资金用于新型农业化建设和农村基础设施建设。
（五）要做大做强村集体资产。在实施土地综合整治的过程中，村一级处于非常重要的位置，它既是项目的具体受益者，更是项目能够实施的关键推动者。建议从保护农民利益、做大做强村集体资产的目的出发，在村一级设立集体资产管理公司，将村级集体建设用地使用权和农户宅基地等资产注入，向银行或社会投资者融资，推动土地综合整治项目实施。对项目的新增耕地，不分到农户手中，而是由村集体统管，或实行信托流转，或统一发包进行耕种，其产生的收益作为集体资产。
（六）要创新土地综合整治项目施工和后期管理。一方面，千方百计提高土地综合整治工程施工费的比例。目前，土地综合整治工程资金用于规划设计、工程招投标、实施管理、竣工验收等环节的非建设性资金占到30%—40%，由于这些环节和程序国家、省都有明文规定，不能绕过，也不能省掉，因此实际用于工程的资金比例大约为60%左右。建议上级部门考虑土地整治项目的特殊性，创新管理机制，在工程招投标环节出台既符合政策法规要求，又与土地综合整治项目实际相结合的措施，尽量压缩非建设性开支，提高工程施工费用比例。另一方面，加强项目后期管理。在进一步明确管护的主体和责任的同时，积极拓宽管护资金的来源渠道。建议在工程施工费中，提取一定比例资金，作为工程的后期管理维护费用；区县（市）政府在每年的新增建设用地有偿使用费、农土资金中调节适当部分专门用于后期管护；村级集体经济组织应从集体收益中安排适当比例的工程管护经费，也可采取村民“一事一议”、“以劳代资”等形式筹集工程管护资金，用于工程管护。